——漳州市率先在全国创新特殊类别工程建设管理办法 推进工程建设项目审批制度改革

去年来，漳州市针对老旧小区改造、背街小巷整治等“城市更新”项目（特殊类别工程）普遍存在的前期手续办理难、过程方案管控难、后续验收结算难等“老问题”，率先在全国制定出台《特殊类别工程建设管理暂行办法》，创新审批、监管、结算等机制，有力促进特殊类别工程项目建设提速，深入推进工程建设项目审批制度改革，填补了目前工程建设管理规定上位法中有关空白。该做法得到省住建厅的充分认可，将并上报住建部。《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》《福建省政府办公厅关于印发福建省老旧小区改造实施方案的通知》于日前相继出台，其中有部分内容便吸纳借鉴了漳州市在特殊类别工程建设管理中的创新做法。

一、改革背景

城市更新，是城市发展到一定阶段的必然要求,是实现城市空间存量更新提升的破题之举，也是惠及千家万户的重要民生工程，对于实现城市有效治理、提升城市品质具有重要意义。近年来，我市顺应人民群众改善居住环境、提升宜居水平的新期盼，在做好城市“增量”的同时，着力优化城市“存量”，不断推进老旧小区改造、背街小巷整治、店牌店招和城市立面整治、雨污分流改造、间绿透绿改造提升等“城市更新”项目（特殊类别工程）。

但因该类工程不涉及新增建设用地、不涉及既有项目或主体结构的改变、没有规范的整治标准依据、施工现场变量多，不同于一般新建改造类别的工程建设项目，如套用现行的行政审批方式办理工程建设审批手续，普遍存在着前期手续办理难、过程方案管控难、后续验收结算难等“老问题”。因此，为解决特殊类别工程遭遇的困局，我市制定适用于特殊类别工程的审批、监管、结算等程序，形成了《漳州市特殊类别工程建设管理暂行办法》，为全国首个针对“城市双修”“城市更新”等特殊类别工程提出的专项管理办法，在现行法律法规的框架下，特别是针对上位法规定不清晰、不明确的方面作出补充完善，经过合法性审查，对特殊类别工程的审批环节进行了精简优化，加强了关键环节管控，打通了验收结算渠道，填补了目前工程建设管理规定上位法中有关规范不清晰、不完善的空白，为该类工程长期存在的“老问题”开出“新药方”。

二、改革做法

一是改革审批服务，破解前期手续办理“难”。特殊类别工程不涉及新增建设用地、不涉及既有项目或主体结构的改变，无法按规范程序办理审批手续，前期工作推动慢。《暂行办法》规定对不涉及新增建设用地的特殊类别工程项目无需办理建设用地规划许可证，免予办理建设工程规划许可证；对不涉及较大主体或承重结构变动的改造或整治工程，可免予办理建筑工程施工许可证，并免予办理质量、安全监督手续，建设单位项目立项审批时，直接向发改部门申请“项目编码”后，即可启动项目建设程序。

二是实施联合审查，破解过程方案管控“难”。特殊类别工程如按一般工程建设要求编制初步设计、施工图设计等，既增加时间、浪费资金，也因现场情况变量大，无法有效指导现场实施。《暂行办法》规定特殊类别工程的设计方案或初步设计成果，经建设主管部门、规划主管部门、项目主管部门、相关专业技术单位和专家联合组织对设计文件进行评审确认，建设行政主管部门（造价机构）会同发改（评审中心）、财政部门（财审中心）对概预算和工程量清单进行评审确定后，可作为施工依据。同时，规定设计单位应当指派设计人员参与施工全过程技术指导，根据现场情况调整或变更设计，及时解决现场技术问题，并就调整或变更设计的技术合理性和经济性向建设单位作出书面说明。

三是推行过程结算，破解后续验收结算“难”。特殊类别工程现场变量多，根据现实情况的调整量大，导致项目后期结算难，最后都成为无法结算收尾的遗留问题。《暂行办法》规定特殊类别工程项目可依据具体实施后完善的设计成果文件、经建设单位确认的工程量清单和现场工程签证（需提供影像资料）作为项目结算依据编制结算文件，并进行结算审核。

三、改革成效 《暂行办法》出台后，打通了行政审批的“卡脖子”环节，解决以往生搬硬套现行一般新建改造类别工程的程式化行政管控手段所产生的前期手续办理、过程方案管控、后续验收结算等难题，在行政审批时各部门窗口从原来的“无章可循”延后办理到“有规可依”及时受理，取得了较好实践效果。一是节省前期时间。特殊类别工程以往因为没有现成规范的审批程序，前期工作耗时都较长，一般前期工作时间最快在100天～150天之间，以2018年实施的市区背街小巷整治工程市委党校西侧通道清占改造项目为例，从立项到前期手续均办理完成历时132天；应用《暂行办法》以后，用时仅需37天～60天之间，比如今年实施的市区背街小巷整治工程前锋市场西侧通道整治提升项目，依照规定无需办理工程规划许可证、施工许可证等手续，从立项到开工仅用时37天，节省前期工作时间达95天，这节省下来的95天可基本完成一个市区背街小巷项目。二是节省建设资金。根据不同类别的项目，可省去可研编制、初步设计（概算）编制或施工图审查等环节，同步节省了编制费用，节约前期费用均在1%以上（工程总造价的比例）。比如，市城投公司今年实施的前锋市场西侧通道整治提升，应用《暂行办法》以后，项目无需办理概算审查，节省初步设计及概算编制费用约4万元，约占项目总投资的1.25%。如按照平均节省的前期费用1%以内工程总造价计算，今年仅实施的40个老旧小区改造项目，可节省政府投资资金300万元以上。三是节省行政成本。特殊类别工程原有审批需经过发改、财政、自然、住建、生态环境、水利、公安（交警）、城管（老旧小区）等部门及属地政府多个环节，行政成本高，应用《暂行办法》后，特殊类别工程在发改部门只需做立项编码备案，在方案联审环节只要自然、住建、城管（老旧小区）联合组织审查即可。减少了流程化审批环节，也减少了部门间的项目协商会议，平均一个特殊类别工程减少了部门间会议2个（方案联审、概算初设联审），让部门有更多精力服务于项目建设，让一批惠民工程早开工早见效。

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